Bất cứ người nào quen với các dự án của chính phủ dù ở cấp xã, phường cũng biết rằng tiến độ của nó thường được kéo dài và uể oải.<
>
Dù khâu thiết kế dự án có tốt, dự án được xây dựng hiệu quả, và sản phẩm cuối được chứng tỏ là tốt cho cộng đồng - một chữ "nếu" quá to - thì thời gian dùng để tranh luận các đề xuất dự án, đảm bảo thông qua từ người dân đến lãnh đạo địa phương, lên kế hoạch thiết kế, thuê nhà thầu, và thực hiện... thường kéo dài nhiều năm trời.
Nén tiến trình này trong một thời lượng cực ngắn, và rất có thể dự án sẽ là một tấm gương về "sự khéo léo" chi tiêu của chính phủ, thì sẽ thu nhỏ nó đáng kể. Mở rộng phạm vi chi tiêu công từ các kế hoạch cấp xã đến chính sách tài chính quốc gia, và rất có thể còn co hẹp nó hơn.
Trả lời câu hỏi giảm thuế hay tăng chi tiêu công không chỉ cần dữ liệu của một hoặc hai năm trước, mà cần phân tích một số giả định quan trọng vốn là trọng tâm của giải pháp mà chính quyền áp dụng trong chính sách tài chính công. Nhất là khi giải pháp này dường như được đưa ra với giả định rằng việc chọn giữa chi tiêu công và giảm thuế thực chất là câu hỏi chọn cái nào có tác động dây chuyền lớn hơn, và câu trả lời là tăng chi tiêu công hơn là giảm thuế.
Giả định đầu tiên đã bỏ sót một sự khác biệt quan trọng giữa chi tiêu công và cắt giảm thuế trong bối cảnh kích thích kinh tế. Khi chính phủ tìm cách cứu bệnh nhân nặng của mình - nền kinh tế - thời gian là quan trọng. Và thời gian phải được tính đến trong bất cứ phân tích nào về các tác động dây chuyền và các tác động kinh tế khác của chính sách kích thích. Quan trọng nhất trong các tính toán này là liệu chính phủ có thể chi tiền vừa nhanh vừa sáng suốt không.
Đây không phải là một vấn đề về sự lãnh phí của công, mà còn là câu hỏi liệu số tiền chi ra trong bối cảnh như vậy trên thực tế có giúp nền kinh tế tăng trưởng theo cách nâng cao cuộc sống cho người dân hay không. Bất cứ khi nào dính tới tiền công, điều quan trọng là phải đặt câu hỏi liệu việc chi tiêu nó có tạo ra các nhu cầu xã hội nào đó nhằm cải thiện không khí chung của nền kinh tế hay không.
Tiêu tiền xây một con đường mới để giúp người nông dân đưa sản phẩm của mình ra thị trường nhanh hơn và trong điều kiện tốt hơn chẳng hạn, sẽ giúp tạo ra nhiều giá trị hơn là chi tiền xây một "cây cầu ở đâu đó", dù cả hai dự án này đều tạo ra số lượng việc làm mới như nhau trong ngành xây dựng.
Nhìn dưới góc độ khác: Nếu một người trả cho hàng xóm mình 100 USD để đào một cái hố trong vườn nhà anh ta rồi lấp lại, và người hàng xóm thuê anh ta làm việc tương tự, các nhà thống kê của chính phủ sẽ báo cáo rằng nền kinh tế đã tạo thêm hai việc làm mới và GDP đã tăng 200 USD. Nhưng không phải vậy, thật lãng phí thời gian vào việc đào và lấp, chẳng cái nào tốt hơn - về mặt kinh tế hay bất kỳ mặt nào khác. Nguồn tài chính thực kiếm thêm được của mỗi người bằng 0, và tất cả những gì mà một trong hai người phải nỗ lực chứng tỏ chỉ là một mảnh đất trong vườn, chẳng thể hiện sự cải thiện đời sống của ai cả.
Các cá nhân thường không dùng tiền của mình vào những việc mà họ không muốn hoặc không cần. Vì vậy khi tiền nằm trong tay người dân, và các giao dịch diễn ra trong lĩnh vực tư nhân, thì ít khi phải lo lắng đến việc nó có phải là chi tiêu hiệu quả hay không. Nhưng kết luận tương tự không phải lúc nào cũng được đưa ra khi nói đến chính phủ.
Tức là chi tiêu công nhằm kích thích nền kinh tế trước tiên phải được phân tích chi phí-lãi một cách nghiêm túc, việc rất khó làm trong tình trạng đại suy thoái. Không phải mọi chi tiêu của chính phủ đều có kết quả như nhau - và chi tiêu vội vã sẽ là kém hiệu quả và vô ích so với chi tiêu được lên kế hoạch một cách thận trọng.
Giả định thứ hai của chính quyền liên quan đến các lý thuyết hàn lâm về quy mô của các tác động kinh tế dây chuyền liên quan. Các cuốn sách kinh tế học của Keynes nói rằng các tác động dây chuyền nhờ tăng sức mua của chính phủ lớn hơn các tác động của giảm thuế. Và như chúng ta đã thấy, nhóm cố vấn của Obama đã tham khảo các mô hình tiêu chuẩn này khi quyết định rằng chi tiêu công sẽ hiệu quả hơn nhiều giảm thuế.
Nhưng một loạt các bằng chứng kinh tế mới đây đã lật lại kết luận trên. Điển hình là trường hợp bà Christina Romer, hiện là trưởng Hội đồng Cố vấn kinh tế của Obama. Khoảng sáu tháng trước khi bà nhậm chức, Romer cùng với chồng cũng là đồng nghiệp, ông David Romer, viết một tài liệu (Các tác động kinh tế vĩ mô của việc thay đổi thuế khóa), trong đó nêu cách tính tác động của chính sách thuế đối với GDP.
Điều quan trọng nhất trong phương pháp của nhà Romer là nỗ lực của họ nhằm xác định các thay đổi trong chính sách thuế trong thời gian tương đối ổn định của nền kinh tế, và được định hướng bởi một mong muốn ảnh hưởng tới hành vi hoặc hoạt động kinh tế (tức là nhằm khuyến khích tăng trưởng hoặc giảm thâm hụt), chứ không phải là những thay đổi nhằm đáp ứng một cuộc suy thoái hay khủng hoảng. Bằng việc nghiên cứu những thay đổi "ngoại sinh" của chính sách thuế, nhà Romer đã tin tưởng hơn rằng họ sẽ tính được các tác động của thuế khóa và không cần đến các điều kiện ngoại sinh khác.
Kết luận của nhà Romer, lệch với hầu hết các phân tích truyền thống của Keynes. Theo họ, tác động của giảm thuế là ba - tức là 1 USD chi cho giảm thuế sẽ thúc đẩy GDP tăng 3 USD. Điều này có nghĩa là tác động cấp số nhân của thuế mạnh hơn gấp ba lần so với con số mà các cố vấn của Obama giả định trong khi mô phỏng chính sách của mình.
Tất nhiên, các tác động dây chuyền hoàn toàn có thể lớn hơn dự báo. Có thể chính sách tài chính có tác động lớn như vậy đến nền kinh tế nếu tác động của giảm thuế là 3, tác động của chi tiêu công là 4, hay 5. Chúng ta không biết điều này trong nghiên cứu của Romer bởi họ đã không phân tích các tác động của chi tiêu công, mà chỉ phân tích tác động của giảm thuế. Nhưng một số nghiên cứu về các tác động của chi tiêu công đã được tiến hành và dùng các kỹ thuật tương tự nhà Romer. Điều đáng nói là không nghiên cứu nào cho thấy các tác động này đủ lớn để khẳng định các giả định ban đầu về tính ưu việt của chi tiêu công so với giảm thuế.
Một số công trình nổi tiếng về chủ đề này có thể kể đến là của Valerie Ramey, thuộc trường Đại học California, bang San Diego, Mỹ. Ramey thấy rằng tác động của chi tiêu công là khoảng 1,4 - một con số gần sát với cái mà chính quyền Obama giả định, nhưng nhỏ hơn nhiều so với tác động của thuế mà nhà Romer đã tính toán.
Tương tự trong một nghiên cứu mới đây, Andrew Mountford (trường Đại học London) và Harald Uhlig (Đại học Chicago) đã sử dụng các phép tính phức tạp nhằm nắm bắt được các quan hệ phức tạp giữa nhiều biến kinh tế khác nhau theo thời gian; họ kết luận rằng "giảm thuế gây thâm hụt ngân sách là chính sách tài chính tốt nhất nhằm kích thích nền kinh tế". Đặc biệt, họ báo cáo rằng giảm thuế hiệu quả gấp 4 lần chi tiêu công.
Có lẽ thuyết phục nhất về chủ đề này là nghiên cứu mới đây của các đồng nghiệp của tôi gồm Alberto Alesina và Silvia Ardagna tại Harvard. Họ đã sử dụng dữ liệu từ Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) để xác định các chính sách kích thích lớn được thông qua tại 30 nền kinh tế thành viên từ năm 1970 - 2007.
Alesina và Ardagna đã chia các gói kích thích này thành hai loại, một bên là những gói dẫn tới tăng trưởng kinh tế và bên kia không, rồi so sánh các đặc điểm của chúng. Họ phát hiện rằng các gói kích thích thành công đã giảm hoạt động kinh doanh và giảm thu thuế, trong khi những gói không thành công áp dụng chính sách chi tiêu công và hoán chuyển thanh toán.
Dữ liệu trong nghiên cứu của Alesina-Ardagna chủ yếu ở châu Âu; chỉ một tỷ lệ rất nhỏ là từ Mỹ. Nhưng cũng dẫn tới cùng kết luận như các nghiên cứu của Mountford và Uhlig sử dụng dữ liệu ở Mỹ. Các kết luận này cũng phù hợp với nghiên cứu của Ramey và nhà Romer, vốn dựa trên các sổ sách cũ để xác định các tác động kinh tế dây chuyền. Dường như ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy thuế có thể là một công cụ tốt để kích thích kinh tế hơn là các mô hình thông thường đã được biết đến.
Tại sao như vậy? Về điểm này, không có câu trả lời rõ ràng, nhưng rất dễ đưa ra phỏng đoán hợp lý. Ứng cử viên rõ nhất sẽ là các tác động của giảm thuế. Mức đánh thuế ảnh hưởng rõ ràng đến động cơ làm việc. Và các nhà kinh tế học nghiên cứu động cơ giảm thuế cho rằng sự đánh quá cao của Keynes về tầm quan trọng của tổng cầu trong khi xem nhẹ vai trò của việc người dân mong muốn làm việc và đầu tư, sẽ ảnh hưởng đến thành quả của các nền kinh tế hiện đại.
Tuy nhiên, ngay cả khi tin là tổng cầu điều khiển nền kinh tế trong ngắn hạn, như nhiều người theo trường phái Keynes vẫn nghĩ, thì vẫn sẽ là khôn ngoan nếu biết rằng chính sách thuế cũng ảnh hưởng tới tổng cầu theo cách chưa được đề cập tới trong mô hình giáo khoa của Keynes.
Khi thay đổi luật thuế, chúng ta không chỉ "viết séc" cho người đóng thuế. Chúng ta thường thay đổi tỷ lệ thuế biên - tức là điều chỉnh lượng tiền thu thuế công ty hay cá nhân, hoặc có thể phát hành thuế trợ cấp, hay các chính sách tương tự để khuyến khích theo một cách đặc biệt nào đó. Các biện pháp này có tác động phức tạp và lớn hơn nhiều tới tổng cầu so với mô hình giáo khoa của Keynes. Chúng không chỉ đơn giản thay đổi dòng tiền mặt, mà hơn thế, chúng làm thay đổi động cơ biên, và thường bao gồm cả việc kích thích trực tiếp tiêu dùng.
Chúng ta đã chứng kiến nhiều ví dụ mới đây về việc những thay đổi tương tự trong động cơ có thể ảnh hưởng tới hành vi. Đáng chú ý nhất là chương trình hỗ trợ mua xe hơi (Cash for Clunkers), vốn không phải là một biện pháp giảm thuế, nhưng không phải một dạng kích thích tiêu dùng kiểu kinh điển của Keynes: Đây là một chương trình kích thích nhằm đẩy mạnh tiêu dùng cá nhân.
Người có một xe hơi cũ, không tiết kiệm năng lượng sẽ được hỗ trợ từ 3.500 - 4.500 USD (tùy vào độ tiết kiệm năng lượng) để mua một chiếc xe mới tiết kiệm năng lượng hơn. Trong hai tháng áp dụng chương trình (từ tháng 7-8/2009), chính phủ Mỹ đã chi gần 3 tỷ USD vào việc này.
Các chuyên gia kinh tế chắc chắn sẽ còn tranh cãi nhiều về việc liệu chương trình Cash for Clunkers có phải là một phép thử chi phí-lợi nhuận không. (Một số kết luận ban đầu, theo nghiên cứu của Burton Abrams và George Parsons, Đại học Delaware, khẳng định là không). Nhưng thực tế là người dân đã có phản ứng thuận - gần 680.000 xe đã được bán. Việc này cho thấy một chương trình kích thích lớn hơn và toàn diện hơn, như thuế trợ cấp đầu tư chẳng hạn, có thể kích thích tiêu dùng hơn nữa.
Tất nhiên, không phải mọi biện pháp giảm thuế hay thuế trợ cấp đều có tác dụng như nhau, giống như các biện pháp cắt giảm chi tiêu chính phủ cũng không tạo ra cùng một hiệu quả. Chẳng hạn một ý tưởng nổi tiếng trong những năm gầy đây là giảm thuế doanh nghiệp thuê nhân công mới.
Tổng thống Obama hồi tháng Ba đã ký ban hành Luật Việc làm, theo đó miễn thuế trả lương nhân viên cho một số công ty nhỏ thuê những người đang thất nghiệp từ hai tháng trở lên; một số nghị sĩ còn đề xuất cắt giảm thuế mạnh hơn cho các doanh nghiệp thuê nhân công mới. Giả định của các chính sách này là: vì tỷ lệ thất nghiệp quá cao ngay cả khi nền kinh tế bắt đầu phục hồi, chúng ta nên tạo ra các động cơ để các công ty thuê người thất nghiệp vào làm việc.
Nhưng vấn đề cơ bản là chúng ta không biết định nghĩa thế nào là "tuyển dụng mới". Có lẽ chúng ta không muốn một công ty thuê Peter bằng việc sa thải Paul và sau đó gọi Peter là một người mới được thuê; điều này có thể tạo ra một loạt xáo trộn không hiệu quả trong lực lượng lao động (chưa kể tới những cãi cọ liên quan đến tất cả những người như Paul).
Thông thường khi thuế trợ cấp cho thuê người mới được đưa ra, lý tưởng nhất là xây dựng một giới hạn tuyển dụng nào đó - dựa trên một lực lượng lao động nhất định trong một hoặc hai năm trước đó - và trao trợ cấp cho các công ty đạt hoặc vượt giới hạn này. Nhưng dựa trên những mốc như vậy cũng có thể gặp vấn đề.
Giả sử chúng ta cùng xem một ngành công nghiệp bị ảnh hưởng nặng nề bởi suy thoái - như ngành xây dựng chẳng hạn - trong đó tỷ lệ việc làm thấp hơn giới hạn được thiết lập để tính giảm thuế. Vì tăng một số chỗ làm mới vẫn không giúp các công ty này được hưởng thuế trợ cấp nên họ không có động lực biên nào để thuê thêm nhân công mới.
Ngược lại, các nền công nghiệp đang mở rộng có thể được hưởng miễn thuế vì thuê nhân công mới, trong khi họ hoàn toàn làm được việc này mà không cần các động cơ thuế. Như vậy, chính sách này sẽ tạo sự chênh lệch rất lớn giữa các ngành công nghiệp, vừa không hiệu quả vừa bất công.
Nó cũng có thể tạo ra các động cơ xấu trong việc hình thành công ty mới: theo định nghĩa, mọi nhân công của một công ty mới đều được hiểu là "mới được tuyển dụng". Điều này cũng tạo động cơ cho các công ty đang tồn tại sa thải người quản lý của mình và thuê một người quản lý hợp đồng độc lập có thể bắt đầu một công ty mới, và như vậy chi phí cho nhân viên công ty cũ có thể thấp hơn nhiều.
Ban đầu các ý tưởng như vậy dường như khá hấp dẫn, nhưng giảm thuế có trọng tâm và các khuyến khích trên thực tế rất khó thực hiện đúng. Để các chính sách giảm thuế thực sự tạo kích thích tài chính tốt hơn so với chi tiêu công trực tiếp, nên tiến hành cắt giảm hoặc khuyến khích rộng rãi và đại trà, hơn là những giải pháp đan xen từng phần.
Một lần nữa để khẳng định rằng các quyết định liên quan đến chính sách thuế trong một năm rưỡi qua có vẻ không hợp lý hay khó giải thích - nhưng cũng không có các chứng minh thực nghiệm.
Kinh tế học và chính trị
Có thể không công bằng khi chỉ trích các chuyên gia kinh tế của chính phủ, những người đang phải làm việc dưới một sức ép lớn giữa cuộc khủng hoảng.
Trên thực tế, họ không phải là các bác sĩ điều trị bệnh nhân. Họ làm việc cho các chính trị gia - những người phải tính đến không chỉ các học thuyết và dữ liệu kinh tế mà cả thái độ của cử tri và các thực tế chính trị. Như vậy, chính sách kinh tế không phải chỉ dựa trên kinh tế học.
Nhưng các chuyên gia kinh tế là các nhà khoa học, không phải là chính trị gia. Và liệu họ đang làm việc cho chính phủ hay chỉ đang quan sát toàn cảnh từ một cái tháp ngà, sự liêm chính của nghề nghiệp và tầm quan trọng của công việc liên quan đòi hỏi họ phải khách quan đưa ra các quyết định quan trọng; họ nên luôn luôn xem xét kỹ lưỡng và thận trọng khi đưa ra các giả định, dữ liệu, mô hình và các kết luận.
Công việc trước tiên của các chuyên gia kinh tế không phải là khiến cuộc sống của các chính trị gia dễ chịu hơn, mà là nghĩ cách giải quyết các vấn đề, xem xét toàn bộ thông tin có trong tay để tìm ra các nguyên căn và các khả năng xử lý, đồng thời đề xuất giải pháp khả thi nhất. Đây là một điểm đơn giản, nhưng lại là điều dễ quên nhất. Milton Friedman từng nói: "Vai trò của các nhà kinh tế trong các cuộc thảo luận về chính sách công là nói ra điều nên làm dựa trên điều có thể làm, gạt chính trị sang một bên, và không nên dự đoán giải pháp "khả thi về chính trị" cũng như đề xuất nó".
Trong một thời điểm rối loạn chính trị và bất ổn về kinh tế, các chuyên gia kinh tế chúng ta - cả trong hay ngoài chính phủ - khó có thể làm tốt hơn những gì Friedman khuyên bảo.
Quốc Thái dịch theo nationalaffairs
<>